SUSSIDIARIETÀ, STELLA POLARE DELLA GOVERNANCE D'EUROPA
Ringrazio per l’invito a questa tavola rotonda, che offre l’opportunità di un dialogo e di un confronto sul processo di integrazione europea quanto mai necessario nel frangente attuale.Consentitemi perciò di proporre alcune riflessioni ad ampio raggio per poter dare poi un giudizio motivato sul valore e sulle potenzialità del Trattato di Lisbona, rispetto a quel percorso di integrazione politica europea che ci auguriamo possa proseguire per rendere il nostro continente un protagonista sempre più positivo sulla scena mondiale.
Ci troviamo di fronte a sfide molto impegnative, in un contesto fortemente mutato anche solo rispetto a quattro anni fa, quando venne presentato dalla Convenzione un progetto costituzionale, purtroppo calato dall’alto, privo di un radicamento sia nella storia del nostro continente, sia nella vita concreta e nello spirito di iniziativa dei suoi cittadini e delle sue comunità locali, nazionali e identitarie.
Il periodo di impasse seguito ai referendum in Francia e Olanda sul Trattato costituzionale, così come le difficoltà nate dalla bocciatura irlandese al Trattato di Lisbona, continuano a pesare sulle prospettive della costruzione europea, quale sintomo di disaffezione dei cittadini europei nei confronti dell’Unione europea e delle sue istituzioni. Sono convinto che a volte le battute d’arresto possano avere lo stesso positivo effetto dei fallimenti nella ricerca scientifica. Se l’esperimento non riesce abbiamo delle preziose indicazioni sul fatto che qualche fattore non è stato tenuto in debito conto, o che alcune premesse erano sbagliate o che è mancato il contesto giusto.
Insomma questo può essere un momento essenziale di riflessione sull’Europa che vogliamo. Non penso infatti che il campo si divida in europeisti e antieuropeisti, ma piuttosto che dall’attuale scenario globale e dalle istanze dei cittadini, emerga una forte e non rinviabile richiesta di rilanciare un certo modello di Europa. Mai come oggi appare incisivo e assai poco rituale richiamarsi ai padri fondatori dell’Europa per attingere al momento sorgivo della loro profonda intuizione. La responsabilità di noi politici che siamo convintamene europeisti è perciò quella richiamata nella Dichiarazione Schuman del 9 maggio 1950, «servono sforzi creativi, proporzionali ai pericoli», diceva. E poi «l’Europa non potrà farsi in una sola volta, né sarà costruita tutta insieme».
L’UNIONE PERCEPITA COME MINACCIA E NON COME RISORSA
Schuman parlava all’indomani della grande tragedia della guerra mondiale. Quali sono oggi i pericoli, le complessità, che richiedono nuovi sforzi creativi?
Lo scenario globale che il presidente Obama si trova di fronte è significativamente mutato rispetto a quello di soli otto anni fa. I primi anni dell’amministrazione Bush verranno ricordati come l’era in cui, con maggiore chiarezza, si è manifestata la natura unipolare del sistema internazionale emerso dalla Guerra fredda. Oggi i tre pilastri su cui si reggeva la potenza Usa, ossia la sua forza politica, economica e militare, mostrano segni di debolezza. Si stanno affermando nuovi attori, in grado di aggregare risorse geopolitiche e strategiche e di contare su una fondamentale solidità socio-economica. Paesi come India, Cina, Russia, Brasile sono i protagonisti della nuova mappa geopolitica che va disegnandosi attorno alle rispettive ambizioni, pur a fronte di vistosi disequilibri sociali.
Nello stesso periodo anche l’Unione europea è profondamente cambiata nelle sue capacità e nelle sue funzioni, come è evidente nella trasformazione più emblematica in tal senso che è stata l’adozione della moneta unica. È cambiata nella propria natura, tra il 2004 e il 2007 attraverso lo storico allargamento, che è stato soprattutto un ricongiungimento: si è passati da un’Unione a 15 Stati, a un’Unione a 27. Ma è cambiata anche nel suo ruolo a livello internazionale. Nel giro di pochi anni, l’Unione ha messo in campo una profonda trasformazione che l’ha portata dall’essere un “fruitore” di sicurezza a divenirne un “fornitore”. È notevolmente aumentata la sua presenza in territori extra-Ue con missioni/operazioni in campo militare, di polizia, di assistenza giuridica e umanitaria. A fronte di questi notevoli avanzamenti dell’Unione la percezione dei cittadini è improntata a un diffuso senso di incertezza e di lontananza dalle politiche europee. Un senso di insicurezza diffuso, e in larga misura attribuito a una generica responsabilità dell’Europa, derivante da un andamento insoddisfacente delle economie continentali, dalla complessiva perdita di competitività dei sistemi produttivi europei rispetto alla concorrenza internazionale, da un’incapacità di creare nuove occasioni di lavoro e di occupazione.
Un’analoga impressione di insicurezza, diffusa presso le opinioni pubbliche nazionali europee, a fronte della insufficiente capacità di risposta alla sfida posta dalla crescente pressione migratoria, dal fenomeno del terrorismo internazionale rafforzata da una complessiva percezione di un ruolo inadeguato e insufficiente dell’Unione europea quale fattore di sicurezza e di stabilità. E infine una crisi di fiducia nei confronti delle istituzioni europee, aggravata dalla sensazione di un appesantimento complessivo dei meccanismi decisionali e di un affaticamento delle istituzioni stesse, conseguenza in larga misura dell’allargamento, ma anche della perdita progressiva di una visione comune e condivisa circa le finalità del progetto europeo. La conseguenza più paradossale di tale stato di cose è che, a fronte di uno straordinario successo politico quale è stato il più recente allargamento, per la straordinaria capacità dell’Unione di proporsi come modello di organizzazione in grado di garantire pace, stabilità e progresso economico, l’effetto più immediato è stata la percezione prevalente da parte di settori rilevanti delle opinioni pubbliche dei paesi membri dei risvolti di insicurezza e minaccia piuttosto che di opportunità.
LA CRISI FINANZIARIA CAMBIA LE RELAZIONI INTERNAZIONALI
Infine la crisi finanziaria esplosa in questi mesi e che minaccia di allungare, ancora per lungo tempo, la sua ombra sull’economia reale, sta provocando una crisi di fiducia con il pericolo di minare le basi di un rilancio dello sviluppo e del protagonismo del nostro continente. Va guardato positivamente, a mio parere, il modo in cui l’Unione e la Uem (Unione monetaria europea) si sono comportate nella fase acuta della crisi il mese scorso: Ecofin e vertici dei capi di Stato e di Governo, con l’impulso del presidente di turno del Consiglio europeo Sarkozy, hanno assunto decisioni sulla tutela del risparmio e la stabilità del sistema creditizio improntate ad autonomia e coordinamento.
Ma credo che sia venuto il tempo di innovare le politiche di bilancio nella Ue, che non dovrebbero in questa fase di recessione in potenziale peggioramento, irrigidirsi nei formalismi di un patto di stabilità sia pure flessibilizzato. Occorrerà invece pensare di scorporare dal patto le spese per investimenti di medio e lungo periodo. La crisi finanziaria impone e anche favorisce un nuovo approccio alle relazioni internazionali. Per una volta l’Europa con la rapidità, coesione e portata delle misure, ha avuto buon gioco a conquistare un ruolo di iniziativa rispetto anche agli Usa. In un momento in cui la governance economica e politica del mondo ha un grande bisogno di aggiornamento, al neoeletto presidente americano serve un multilateralismo efficace. Il rapporto transatlantico può conoscere una nuova e più matura stagione, dopo la confusa transizione post Guerra fredda, consapevole delle responsabilità che l’Occidente deve assumere, capace di maggiore rispetto e comprensione per le ragioni dell’altro.
IL PRINCIPIO DI SUSSIDIARIETÀ ALLE RADICI DELL’UE
Ecco, di fronte a questo scenario complessivo suonano attuali e incisive le parole di Schuman. «Servono sforzi creativi proporzionali ai pericoli». «L’Europa non potrà farsi una sola volta, né sarà costruita tutta insieme». «Essa sorgerà da realizzazioni concrete che creino anzitutto una solidarietà di fatto». «A tal fine… propone di concentrare immediatamente l’azione su un punto limitato ma decisivo». (Dichiarazione Schuman 9 maggio 1950)
In queste parole risuona lo spirito di una sussidiarietà autentica, lo spirito da cui l’Europa è nata e con il quale può rilanciare la propria fisionomia e il proprio ruolo.
L’identità del nostro continente è un’identità plurale, ma certamente unificata e radicata nella concezione della persona come libertà e dignità irriducibile, delle formazioni familiari e comunitarie come vero motore sociale, del valore complementare della realtà locale e dell’apertura universale.
Proprio per la sua origine, in cui si fondono respiro ideale e concretezza, l’Unione europea ha avuto il merito di riportare all’attenzione un principio comunemente ignorato prima: il principio di sussidiarietà. Esplicitamente formulato per la prima volta dalla dottrina sociale della Chiesa, esso ha radici antichissime nella tradizione del pensiero occidentale.
UN NUOVO MODELLO STATUALE ISPIRATO ALLA FIDUCIA
La sussidiarietà fa breccia infatti nella spinta costruttiva che c’è in ogni persona, esaltando la sua libertà e creatività e liberando le forze positive che dentro la società ci sono e che devono veder riconosciuto fino in fondo il loro diritto di esprimersi e di auto-organizzarsi. La sussidiarietà diventa perciò condizione per una nuova idea di Stato, perché supera la tradizionale concezione moderna dell’esercizio del potere come sospetto e controllo, per un muovo modello ispirato alla fiducia e alla responsabilità. In questo senso le potenzialità del principio di sussidiarietà sono enormi, al punto che si può paragonare la sua importanza a quella che ha avuto l’introduzione della separazione dei tre poteri - legislativo, esecutivo e giudiziario - in Occidente. La vicinanza ai cittadini, presente nel preambolo del Trattato di Maastricht, evoca dunque il carattere suppletivo e ausiliario dell’intervento pubblico nella regolamentazione delle relazioni interpersonali, rivalutando la capacità d’autoregolamentazione della società civile. Jacques Delors, proprio nel 1991, accompagnava il Trattato di Maastricht con queste parole: «La sussidiarietà non è solo la limitazione dell’intervento di una autorità superiore su una persona o una collettività in grado di agire da sola, ma è anche l’obbligo per tale autorità di fornire i mezzi per cui persone e collettività possono raggiungere i loro scopi. La sussidiarietà comprende così due aspetti indissociabili: il diritto di ciascuno a esercitare la propria responsabilità per realizzarsi al meglio; il dovere dei poteri pubblici di favorire a ciascuno i mezzi per realizzarsi pienamente».
Possiamo dire che la dimensione della sussidiarietà verticale ha certamente informato i processi di formazione della Ue, governandone l’articolazione e la distribuzione dei poteri, secondo un processo che ha soprattutto registrato una cessione di competenze da parte degli Stati verso l’alto, talvolta accompagnato da un simmetrico decentramento di funzioni verso le comunità locali. Tuttavia, permettetemi, la sua divulgazione nella prassi dell’Unione si è soffermata troppo sulla sola dimensione verticale della sussidiarietà. Non si può prospettare infatti cessione di sovranità senza che l’ultimo dei cittadini europei ne sia pienamente cosciente. Il Trattato di Maastricht infatti riconosce la sussidiarietà verticale, ma non esaurisce il problema del passaggio di competenze dall’istituzione centrale alle istituzioni periferiche, quindi dall’Europa agli Stati, alle Regioni, ai Comuni. Occorre insistere sull’originaria unità della sussidiarietà orizzontale e verticale al servizio delle forme della vita, delle passioni della gente, nelle quali le persone hanno a cuore il proprio destino. Altrimenti, da un lato, il rischio è quello di aggiungere fittiziamente la rete dei corpi intermedi o delle istituzioni locali a un processo di government in realtà già predeterminato; dall’altro si confonde la sussidiarietà con il mero decentramento di funzioni.
LA CITTADINANZA NON È MOLTIPLICAZIONE DI DIRITTI
Per noi europei allora la sussidiarietà non può restare una tecnica di governo. La sussidiarietà intesa come opportunità per la cittadinanza europea: non è un caso che l’articolo 3B del Trattato di Maastricht leghi la sussidiarietà alla necessità di essere più vicini ai cittadini. C’è un nesso formidabile e forse troppo trascurato tra sussidiarietà e cittadinanza europea che occorre recuperare e rilanciare.
Se è vero, come è vero, che l’Unione europea è alla ricerca di un consolidamento del principio di cittadinanza; se è vero che tale principio di cittadinanza è ricercato attraverso una più ampia partecipazione, allora è nel principio di sussidiarietà che dobbiamo cercare la possibilità di dare corpo alla cittadinanza, al di là del mero riconoscimento di alcuni diritti fondamentali che il Trattato riconosce. Dobbiamo combattere l’illusione che il processo democratico partecipativo si incrementi semplicemente con il moltiplicarsi delle forme dirette di consultazione. La cittadinanza non si costruisce sulla moltiplicazione dei diritti e degli accessi da parte del singolo individuo, ma sulla garanzia che le persone, aggregandosi, possano dare corpo al proprio desiderio di bene.
UNA GOVERNANCE MULTILIVELLO DELL’EUROPA
Il principio di sussidiarietà è quindi innanzitutto un principio di organizzazione sociale che diviene anche un principio di organizzazione politica. Come si è visto anche nella recente gestione della crisi finanziaria, occorre pensare in termini nuovi l’intreccio tra poteri e funzioni, sovrastatali e internazionali, nazionali, subnazionali e locali. La diversificazione dei sistemi nazionali e locali e la stratificazione di interessi ed esigenze impongono infatti, la necessità di pensare a una governance completamente nuova e adeguata alla domanda di democrazia, un sistema a rete in cui tutti i livelli di governo concorrono a formulare, a proporre, ad attuare le politiche e a verificarne i risultati. Solo mettendo alla base il principio di sussidiarietà intesa come libertà, responsabilità e innovazione, sarà possibile strutturare una governance multilivello dell’Unione che non sia autoreferenziale, ovvero non porti in se stessa la propria autogiustificazione, ma, viceversa abbia come stella polare la centralità dei cittadini e dei corpi sociali.
L’Unione europea in alcuni casi ha dimostrato di comprendere e valorizzare questa necessità di nuove relazioni interistituzionali: penso alle molte reti regionali – aggregate attorno a politiche di sviluppo comuni tra diversi territori – incoraggiate e finanziate dall’Unione.
In altri casi invece, la pretesa uniformità di alcune direttive – penso ad esempio a quelle relative ai parametri per la qualità dell’aria – rischiano di compromettere la ricerca di benefici che, proprio per la peculiarità di molte regioni europee, richiedono soluzioni condivise e differenziate nelle varie aree. Si tratta di partire dai problemi concreti, dal contesto specifico e quindi dalle realtà sociali che meglio possono affrontarli. La sussidiarietà e la governance multilivello devono regolare la collocazione delle funzioni al livello che risulta più adeguato a soddisfare le esigenze e le istanze. L’adeguatezza nella risposta al cittadino deve orientare le soluzioni, che non possono quindi mai essere predeterminate: in certi casi è opportuno decentrare e in altri portare al livello più alto.
IL TRATTATO DI LISBONA: OCCASIONE O FRENO?
Vediamo bene che cittadinanza e governance non sono meri problemi tecnici, ma discendono da un approccio al processo dell’integrazione europea, da una posizione politica su cosa sia l’Europa. A partire da questa consapevolezza è possibile allora considerare luci e ombre del Trattato di Lisbona come occasione per rilanciare il percorso europeo.
Non posso rammaricarmi che sia tramontato il progetto costituzionale della Convenzione, calato dall’alto, astratto rispetto alla storia e alla cultura del nostro continente, lontano dall’Europa dei popoli, dei territori e dei cittadini, e infine poco sussidiario nella sua dicotomia individuo/istituzioni, con una scarsa considerazione per le formazioni sociali. Il Consiglio europeo di Bruxelles del 22/23 giugno 2007 ha giustamente cercato di salvare l’essenziale nel nuovo Trattato, ossia gli strumenti di lavoro per facilitare i meccanismi di governo di un’Europa politica, oltre che economica.
Con la personalità giuridica progredisce la capacità di agire dell’Ue: l’alto rappresentante per la politica estera assumerà infatti il doppio ruolo di vicepresidente della Commissione e di presidente del Consiglio dei ministri degli Esteri; il Consiglio europeo avrà un presidente fisso per due anni e mezzo che sostituirà l’attuale presidenza a rotazione semestrale; il voto a maggioranza sarà esteso in numerosi settori. Da parte mia considero positiva l’esclusione della Carta dei diritti fondamentali dal nuovo Trattato. Dall’altra parte trovo non serio e accettabile che si sia introdotta una clausola che rimanda a essa. Il Regno unito e la Polonia hanno del resto firmato una dichiarazione con la quale si esclude che la Carta dei diritti possa essere applicabile in sede giudiziaria nei loro paesi. Processi legislativi di questa portata andrebbero affrontati più seriamente.
La Carta dei diritti riflette infatti i caratteri di quell’ideologia post-socialista, ritenuta superata persino dal laburista Tony Blair, in cui si presupponeva un’idea della cittadinanza europea fondata sulla produzione e la esigibilità di nuovi diritti, anziché sul rispetto della storia comune europea e delle peculiarità degli Stati membri. La Carta finisce con l’isolare, in un testo astratto e staccato dalla storicità e dalla responsabilità dei popoli e degli Stati, ciò che deve costituire il patrimonio di ogni uomo. La dimensione viva di ogni società viene consegnata all’aula giudiziaria in cui ogni individuo può esigere di attingere a un catalogo di prerogative in continua dilatazione, fino al diritto al suicidio e all’eutanasia. In questo senso, di fatto, rappresenta l’alternativa al riconoscimento delle radici cristiane e riassume le ragioni che portarono al loro mancato riconoscimento nella ormai defunta Costituzione. Il nuovo Trattato aumenta i poteri del Parlamento europeo e in questo senso può accrescere la democraticità dell’Ue e la sua dimensione federale. In una federazione infatti si decide con voto a maggioranza nella Camera che rappresenta gli Stati e la Camera che rappresenta i popoli partecipa alla formazione della legislazione su un piano di parità.
UN’EUROPA POLITICA PUÒ ESSERE SOLO UN’EUROPA DEI POPOLI
I prossimi cinque anni dovranno dimostrare se saremo capaci di vincere la sfida fondamentale della costruzione di un’Europa politica; senza di essa il progetto europeo sarà seriamente in pericolo e le conquiste di mezzo secolo d’integrazione comunitaria – compresa la moneta unica – rischieranno di essere seriamente compromesse. Lo stop imposto dal referendum irlandese al Trattato di Lisbona rappresenta una contraddizione. L’Unione paga per il suo deficit di democrazia, ma in realtà questo Trattato, pur con le sue 400 pagine di formule che rimandano ad altre leggi, può aumentare di fatto la democraticità delle istituzioni europee. Non si può lasciar fare alle tecnocrazie, tradendo il sogno degli Stati uniti d’Europa per un’idea di Unione fatta di omologazione e mancanza di decisione politica. Occorre invece comprendere che i grandi problemi dai quali dipende il nostro futuro – come una politica di pace, un nuovo patto generazionale, la lotta contro la povertà nel Terzo mondo, l’immigrazione, una seria politica dell’energia – potranno essere affrontati solo dagli Stati uniti d’Europa e non, singolarmente, dagli Stati nazionali che hanno una dimensione insignificante rispetto ai giganti, vecchi e nuovi, che dominano la scena mondiale. Gli Stati uniti d’Europa significano quindi un’Europa basata sui popoli e sulle regioni: sui popoli, ovvero su quella unità più irriducibile e concreta a cui ogni costruzione politica deve riferirsi rappresentare; sulle regioni, ovvero su quegli agglomerati identitari e funzionali che meglio possono affrontare problemi che sono insieme trasversali e territoriali Sì, perciò, all’Europa delle identità e delle tradizioni, no a un’Europa svuotata di senso e di proposte per il futuro.
IL PAESE LEGALE SIA VICINO A QUELLO REALE
Occorre che l’integrazione europea sia sviluppata per servire l’uomo reale, vero e umano dentro le circostanze, non per costruire l’”uomo nuovo” immaginato dalle ideologie del secolo scorso. In questo senso non possiamo cedere alla tentazione tecnocratica, o alla costruzione di “pensieri unici”. Per questo i concetti chiave – sussidiarietà, governance, rete – non devono essere inquinati, o distorti. Occorre dunque sempre vigilare. E tanto più occorre esserlo nelle fasi di grande transizione, nelle quali per definizione, molto si può guadagnare, ma anche molto si può perdere. Il dettato del progetto politico europeo non deve definire griglie culturali ad escludendum, quanto riconoscere e servire, come civiltà sussidiaria, i fatti rilevanti della vita dei cittadini. Un importante passo della Dichiarazione di Berlino, presentata in occasione del cinquantesimo anniversario della firma dei Trattati di Roma, riconosce che la ricchezza dell’Europa risiede nella conoscenza e nelle abilità dei suoi cittadini. Questa è la chiave per la crescita: l’occupazione e la coesione sociale.
È indispensabile riavvicinare la vita delle istituzioni alla vita dei cittadini, il paese legale al paese reale, l’economia alla società. L’Europa deve riconoscere che la società civile necessita di questo continuo e reciproco coinvolgimento di tutti i cittadini tra di loro e con quanti sono scelti per l’esercizio del buon governo.
Su questo punto l’Italia può certamente fornire un grande contributo. Quella italiana è infatti una tradizione basata sulla società civile plurale, aggregata, vivace nel protagonismo dell’offerta di servizi e di forme di solidarietà che certamente completano la concezione di uno Stato inteso come somma di mere libertà individuali. Proprio considerando questa valorizzazione della società civile, si comprende bene l’esigenza di riconoscere il Cristianesimo come una preziosa e irrinunciabile risorsa per il futuro dell’Europa. Il principio di sussidiarietà, già riconosciuto dai Trattati Ue, implica il rispetto per le tradizioni prevalenti di ogni popolo, evitando forzature a società civili tra loro assai diverse.
Ci troviamo di fronte a sfide molto impegnative, in un contesto fortemente mutato anche solo rispetto a quattro anni fa, quando venne presentato dalla Convenzione un progetto costituzionale, purtroppo calato dall’alto, privo di un radicamento sia nella storia del nostro continente, sia nella vita concreta e nello spirito di iniziativa dei suoi cittadini e delle sue comunità locali, nazionali e identitarie.
Il periodo di impasse seguito ai referendum in Francia e Olanda sul Trattato costituzionale, così come le difficoltà nate dalla bocciatura irlandese al Trattato di Lisbona, continuano a pesare sulle prospettive della costruzione europea, quale sintomo di disaffezione dei cittadini europei nei confronti dell’Unione europea e delle sue istituzioni. Sono convinto che a volte le battute d’arresto possano avere lo stesso positivo effetto dei fallimenti nella ricerca scientifica. Se l’esperimento non riesce abbiamo delle preziose indicazioni sul fatto che qualche fattore non è stato tenuto in debito conto, o che alcune premesse erano sbagliate o che è mancato il contesto giusto.
Insomma questo può essere un momento essenziale di riflessione sull’Europa che vogliamo. Non penso infatti che il campo si divida in europeisti e antieuropeisti, ma piuttosto che dall’attuale scenario globale e dalle istanze dei cittadini, emerga una forte e non rinviabile richiesta di rilanciare un certo modello di Europa. Mai come oggi appare incisivo e assai poco rituale richiamarsi ai padri fondatori dell’Europa per attingere al momento sorgivo della loro profonda intuizione. La responsabilità di noi politici che siamo convintamene europeisti è perciò quella richiamata nella Dichiarazione Schuman del 9 maggio 1950, «servono sforzi creativi, proporzionali ai pericoli», diceva. E poi «l’Europa non potrà farsi in una sola volta, né sarà costruita tutta insieme».
L’UNIONE PERCEPITA COME MINACCIA E NON COME RISORSA
Schuman parlava all’indomani della grande tragedia della guerra mondiale. Quali sono oggi i pericoli, le complessità, che richiedono nuovi sforzi creativi?
Lo scenario globale che il presidente Obama si trova di fronte è significativamente mutato rispetto a quello di soli otto anni fa. I primi anni dell’amministrazione Bush verranno ricordati come l’era in cui, con maggiore chiarezza, si è manifestata la natura unipolare del sistema internazionale emerso dalla Guerra fredda. Oggi i tre pilastri su cui si reggeva la potenza Usa, ossia la sua forza politica, economica e militare, mostrano segni di debolezza. Si stanno affermando nuovi attori, in grado di aggregare risorse geopolitiche e strategiche e di contare su una fondamentale solidità socio-economica. Paesi come India, Cina, Russia, Brasile sono i protagonisti della nuova mappa geopolitica che va disegnandosi attorno alle rispettive ambizioni, pur a fronte di vistosi disequilibri sociali.
Nello stesso periodo anche l’Unione europea è profondamente cambiata nelle sue capacità e nelle sue funzioni, come è evidente nella trasformazione più emblematica in tal senso che è stata l’adozione della moneta unica. È cambiata nella propria natura, tra il 2004 e il 2007 attraverso lo storico allargamento, che è stato soprattutto un ricongiungimento: si è passati da un’Unione a 15 Stati, a un’Unione a 27. Ma è cambiata anche nel suo ruolo a livello internazionale. Nel giro di pochi anni, l’Unione ha messo in campo una profonda trasformazione che l’ha portata dall’essere un “fruitore” di sicurezza a divenirne un “fornitore”. È notevolmente aumentata la sua presenza in territori extra-Ue con missioni/operazioni in campo militare, di polizia, di assistenza giuridica e umanitaria. A fronte di questi notevoli avanzamenti dell’Unione la percezione dei cittadini è improntata a un diffuso senso di incertezza e di lontananza dalle politiche europee. Un senso di insicurezza diffuso, e in larga misura attribuito a una generica responsabilità dell’Europa, derivante da un andamento insoddisfacente delle economie continentali, dalla complessiva perdita di competitività dei sistemi produttivi europei rispetto alla concorrenza internazionale, da un’incapacità di creare nuove occasioni di lavoro e di occupazione.
Un’analoga impressione di insicurezza, diffusa presso le opinioni pubbliche nazionali europee, a fronte della insufficiente capacità di risposta alla sfida posta dalla crescente pressione migratoria, dal fenomeno del terrorismo internazionale rafforzata da una complessiva percezione di un ruolo inadeguato e insufficiente dell’Unione europea quale fattore di sicurezza e di stabilità. E infine una crisi di fiducia nei confronti delle istituzioni europee, aggravata dalla sensazione di un appesantimento complessivo dei meccanismi decisionali e di un affaticamento delle istituzioni stesse, conseguenza in larga misura dell’allargamento, ma anche della perdita progressiva di una visione comune e condivisa circa le finalità del progetto europeo. La conseguenza più paradossale di tale stato di cose è che, a fronte di uno straordinario successo politico quale è stato il più recente allargamento, per la straordinaria capacità dell’Unione di proporsi come modello di organizzazione in grado di garantire pace, stabilità e progresso economico, l’effetto più immediato è stata la percezione prevalente da parte di settori rilevanti delle opinioni pubbliche dei paesi membri dei risvolti di insicurezza e minaccia piuttosto che di opportunità.
LA CRISI FINANZIARIA CAMBIA LE RELAZIONI INTERNAZIONALI
Infine la crisi finanziaria esplosa in questi mesi e che minaccia di allungare, ancora per lungo tempo, la sua ombra sull’economia reale, sta provocando una crisi di fiducia con il pericolo di minare le basi di un rilancio dello sviluppo e del protagonismo del nostro continente. Va guardato positivamente, a mio parere, il modo in cui l’Unione e la Uem (Unione monetaria europea) si sono comportate nella fase acuta della crisi il mese scorso: Ecofin e vertici dei capi di Stato e di Governo, con l’impulso del presidente di turno del Consiglio europeo Sarkozy, hanno assunto decisioni sulla tutela del risparmio e la stabilità del sistema creditizio improntate ad autonomia e coordinamento.
Ma credo che sia venuto il tempo di innovare le politiche di bilancio nella Ue, che non dovrebbero in questa fase di recessione in potenziale peggioramento, irrigidirsi nei formalismi di un patto di stabilità sia pure flessibilizzato. Occorrerà invece pensare di scorporare dal patto le spese per investimenti di medio e lungo periodo. La crisi finanziaria impone e anche favorisce un nuovo approccio alle relazioni internazionali. Per una volta l’Europa con la rapidità, coesione e portata delle misure, ha avuto buon gioco a conquistare un ruolo di iniziativa rispetto anche agli Usa. In un momento in cui la governance economica e politica del mondo ha un grande bisogno di aggiornamento, al neoeletto presidente americano serve un multilateralismo efficace. Il rapporto transatlantico può conoscere una nuova e più matura stagione, dopo la confusa transizione post Guerra fredda, consapevole delle responsabilità che l’Occidente deve assumere, capace di maggiore rispetto e comprensione per le ragioni dell’altro.
IL PRINCIPIO DI SUSSIDIARIETÀ ALLE RADICI DELL’UE
Ecco, di fronte a questo scenario complessivo suonano attuali e incisive le parole di Schuman. «Servono sforzi creativi proporzionali ai pericoli». «L’Europa non potrà farsi una sola volta, né sarà costruita tutta insieme». «Essa sorgerà da realizzazioni concrete che creino anzitutto una solidarietà di fatto». «A tal fine… propone di concentrare immediatamente l’azione su un punto limitato ma decisivo». (Dichiarazione Schuman 9 maggio 1950)
In queste parole risuona lo spirito di una sussidiarietà autentica, lo spirito da cui l’Europa è nata e con il quale può rilanciare la propria fisionomia e il proprio ruolo.
L’identità del nostro continente è un’identità plurale, ma certamente unificata e radicata nella concezione della persona come libertà e dignità irriducibile, delle formazioni familiari e comunitarie come vero motore sociale, del valore complementare della realtà locale e dell’apertura universale.
Proprio per la sua origine, in cui si fondono respiro ideale e concretezza, l’Unione europea ha avuto il merito di riportare all’attenzione un principio comunemente ignorato prima: il principio di sussidiarietà. Esplicitamente formulato per la prima volta dalla dottrina sociale della Chiesa, esso ha radici antichissime nella tradizione del pensiero occidentale.
UN NUOVO MODELLO STATUALE ISPIRATO ALLA FIDUCIA
La sussidiarietà fa breccia infatti nella spinta costruttiva che c’è in ogni persona, esaltando la sua libertà e creatività e liberando le forze positive che dentro la società ci sono e che devono veder riconosciuto fino in fondo il loro diritto di esprimersi e di auto-organizzarsi. La sussidiarietà diventa perciò condizione per una nuova idea di Stato, perché supera la tradizionale concezione moderna dell’esercizio del potere come sospetto e controllo, per un muovo modello ispirato alla fiducia e alla responsabilità. In questo senso le potenzialità del principio di sussidiarietà sono enormi, al punto che si può paragonare la sua importanza a quella che ha avuto l’introduzione della separazione dei tre poteri - legislativo, esecutivo e giudiziario - in Occidente. La vicinanza ai cittadini, presente nel preambolo del Trattato di Maastricht, evoca dunque il carattere suppletivo e ausiliario dell’intervento pubblico nella regolamentazione delle relazioni interpersonali, rivalutando la capacità d’autoregolamentazione della società civile. Jacques Delors, proprio nel 1991, accompagnava il Trattato di Maastricht con queste parole: «La sussidiarietà non è solo la limitazione dell’intervento di una autorità superiore su una persona o una collettività in grado di agire da sola, ma è anche l’obbligo per tale autorità di fornire i mezzi per cui persone e collettività possono raggiungere i loro scopi. La sussidiarietà comprende così due aspetti indissociabili: il diritto di ciascuno a esercitare la propria responsabilità per realizzarsi al meglio; il dovere dei poteri pubblici di favorire a ciascuno i mezzi per realizzarsi pienamente».
Possiamo dire che la dimensione della sussidiarietà verticale ha certamente informato i processi di formazione della Ue, governandone l’articolazione e la distribuzione dei poteri, secondo un processo che ha soprattutto registrato una cessione di competenze da parte degli Stati verso l’alto, talvolta accompagnato da un simmetrico decentramento di funzioni verso le comunità locali. Tuttavia, permettetemi, la sua divulgazione nella prassi dell’Unione si è soffermata troppo sulla sola dimensione verticale della sussidiarietà. Non si può prospettare infatti cessione di sovranità senza che l’ultimo dei cittadini europei ne sia pienamente cosciente. Il Trattato di Maastricht infatti riconosce la sussidiarietà verticale, ma non esaurisce il problema del passaggio di competenze dall’istituzione centrale alle istituzioni periferiche, quindi dall’Europa agli Stati, alle Regioni, ai Comuni. Occorre insistere sull’originaria unità della sussidiarietà orizzontale e verticale al servizio delle forme della vita, delle passioni della gente, nelle quali le persone hanno a cuore il proprio destino. Altrimenti, da un lato, il rischio è quello di aggiungere fittiziamente la rete dei corpi intermedi o delle istituzioni locali a un processo di government in realtà già predeterminato; dall’altro si confonde la sussidiarietà con il mero decentramento di funzioni.
LA CITTADINANZA NON È MOLTIPLICAZIONE DI DIRITTI
Per noi europei allora la sussidiarietà non può restare una tecnica di governo. La sussidiarietà intesa come opportunità per la cittadinanza europea: non è un caso che l’articolo 3B del Trattato di Maastricht leghi la sussidiarietà alla necessità di essere più vicini ai cittadini. C’è un nesso formidabile e forse troppo trascurato tra sussidiarietà e cittadinanza europea che occorre recuperare e rilanciare.
Se è vero, come è vero, che l’Unione europea è alla ricerca di un consolidamento del principio di cittadinanza; se è vero che tale principio di cittadinanza è ricercato attraverso una più ampia partecipazione, allora è nel principio di sussidiarietà che dobbiamo cercare la possibilità di dare corpo alla cittadinanza, al di là del mero riconoscimento di alcuni diritti fondamentali che il Trattato riconosce. Dobbiamo combattere l’illusione che il processo democratico partecipativo si incrementi semplicemente con il moltiplicarsi delle forme dirette di consultazione. La cittadinanza non si costruisce sulla moltiplicazione dei diritti e degli accessi da parte del singolo individuo, ma sulla garanzia che le persone, aggregandosi, possano dare corpo al proprio desiderio di bene.
UNA GOVERNANCE MULTILIVELLO DELL’EUROPA
Il principio di sussidiarietà è quindi innanzitutto un principio di organizzazione sociale che diviene anche un principio di organizzazione politica. Come si è visto anche nella recente gestione della crisi finanziaria, occorre pensare in termini nuovi l’intreccio tra poteri e funzioni, sovrastatali e internazionali, nazionali, subnazionali e locali. La diversificazione dei sistemi nazionali e locali e la stratificazione di interessi ed esigenze impongono infatti, la necessità di pensare a una governance completamente nuova e adeguata alla domanda di democrazia, un sistema a rete in cui tutti i livelli di governo concorrono a formulare, a proporre, ad attuare le politiche e a verificarne i risultati. Solo mettendo alla base il principio di sussidiarietà intesa come libertà, responsabilità e innovazione, sarà possibile strutturare una governance multilivello dell’Unione che non sia autoreferenziale, ovvero non porti in se stessa la propria autogiustificazione, ma, viceversa abbia come stella polare la centralità dei cittadini e dei corpi sociali.
L’Unione europea in alcuni casi ha dimostrato di comprendere e valorizzare questa necessità di nuove relazioni interistituzionali: penso alle molte reti regionali – aggregate attorno a politiche di sviluppo comuni tra diversi territori – incoraggiate e finanziate dall’Unione.
In altri casi invece, la pretesa uniformità di alcune direttive – penso ad esempio a quelle relative ai parametri per la qualità dell’aria – rischiano di compromettere la ricerca di benefici che, proprio per la peculiarità di molte regioni europee, richiedono soluzioni condivise e differenziate nelle varie aree. Si tratta di partire dai problemi concreti, dal contesto specifico e quindi dalle realtà sociali che meglio possono affrontarli. La sussidiarietà e la governance multilivello devono regolare la collocazione delle funzioni al livello che risulta più adeguato a soddisfare le esigenze e le istanze. L’adeguatezza nella risposta al cittadino deve orientare le soluzioni, che non possono quindi mai essere predeterminate: in certi casi è opportuno decentrare e in altri portare al livello più alto.
IL TRATTATO DI LISBONA: OCCASIONE O FRENO?
Vediamo bene che cittadinanza e governance non sono meri problemi tecnici, ma discendono da un approccio al processo dell’integrazione europea, da una posizione politica su cosa sia l’Europa. A partire da questa consapevolezza è possibile allora considerare luci e ombre del Trattato di Lisbona come occasione per rilanciare il percorso europeo.
Non posso rammaricarmi che sia tramontato il progetto costituzionale della Convenzione, calato dall’alto, astratto rispetto alla storia e alla cultura del nostro continente, lontano dall’Europa dei popoli, dei territori e dei cittadini, e infine poco sussidiario nella sua dicotomia individuo/istituzioni, con una scarsa considerazione per le formazioni sociali. Il Consiglio europeo di Bruxelles del 22/23 giugno 2007 ha giustamente cercato di salvare l’essenziale nel nuovo Trattato, ossia gli strumenti di lavoro per facilitare i meccanismi di governo di un’Europa politica, oltre che economica.
Con la personalità giuridica progredisce la capacità di agire dell’Ue: l’alto rappresentante per la politica estera assumerà infatti il doppio ruolo di vicepresidente della Commissione e di presidente del Consiglio dei ministri degli Esteri; il Consiglio europeo avrà un presidente fisso per due anni e mezzo che sostituirà l’attuale presidenza a rotazione semestrale; il voto a maggioranza sarà esteso in numerosi settori. Da parte mia considero positiva l’esclusione della Carta dei diritti fondamentali dal nuovo Trattato. Dall’altra parte trovo non serio e accettabile che si sia introdotta una clausola che rimanda a essa. Il Regno unito e la Polonia hanno del resto firmato una dichiarazione con la quale si esclude che la Carta dei diritti possa essere applicabile in sede giudiziaria nei loro paesi. Processi legislativi di questa portata andrebbero affrontati più seriamente.
La Carta dei diritti riflette infatti i caratteri di quell’ideologia post-socialista, ritenuta superata persino dal laburista Tony Blair, in cui si presupponeva un’idea della cittadinanza europea fondata sulla produzione e la esigibilità di nuovi diritti, anziché sul rispetto della storia comune europea e delle peculiarità degli Stati membri. La Carta finisce con l’isolare, in un testo astratto e staccato dalla storicità e dalla responsabilità dei popoli e degli Stati, ciò che deve costituire il patrimonio di ogni uomo. La dimensione viva di ogni società viene consegnata all’aula giudiziaria in cui ogni individuo può esigere di attingere a un catalogo di prerogative in continua dilatazione, fino al diritto al suicidio e all’eutanasia. In questo senso, di fatto, rappresenta l’alternativa al riconoscimento delle radici cristiane e riassume le ragioni che portarono al loro mancato riconoscimento nella ormai defunta Costituzione. Il nuovo Trattato aumenta i poteri del Parlamento europeo e in questo senso può accrescere la democraticità dell’Ue e la sua dimensione federale. In una federazione infatti si decide con voto a maggioranza nella Camera che rappresenta gli Stati e la Camera che rappresenta i popoli partecipa alla formazione della legislazione su un piano di parità.
UN’EUROPA POLITICA PUÒ ESSERE SOLO UN’EUROPA DEI POPOLI
I prossimi cinque anni dovranno dimostrare se saremo capaci di vincere la sfida fondamentale della costruzione di un’Europa politica; senza di essa il progetto europeo sarà seriamente in pericolo e le conquiste di mezzo secolo d’integrazione comunitaria – compresa la moneta unica – rischieranno di essere seriamente compromesse. Lo stop imposto dal referendum irlandese al Trattato di Lisbona rappresenta una contraddizione. L’Unione paga per il suo deficit di democrazia, ma in realtà questo Trattato, pur con le sue 400 pagine di formule che rimandano ad altre leggi, può aumentare di fatto la democraticità delle istituzioni europee. Non si può lasciar fare alle tecnocrazie, tradendo il sogno degli Stati uniti d’Europa per un’idea di Unione fatta di omologazione e mancanza di decisione politica. Occorre invece comprendere che i grandi problemi dai quali dipende il nostro futuro – come una politica di pace, un nuovo patto generazionale, la lotta contro la povertà nel Terzo mondo, l’immigrazione, una seria politica dell’energia – potranno essere affrontati solo dagli Stati uniti d’Europa e non, singolarmente, dagli Stati nazionali che hanno una dimensione insignificante rispetto ai giganti, vecchi e nuovi, che dominano la scena mondiale. Gli Stati uniti d’Europa significano quindi un’Europa basata sui popoli e sulle regioni: sui popoli, ovvero su quella unità più irriducibile e concreta a cui ogni costruzione politica deve riferirsi rappresentare; sulle regioni, ovvero su quegli agglomerati identitari e funzionali che meglio possono affrontare problemi che sono insieme trasversali e territoriali Sì, perciò, all’Europa delle identità e delle tradizioni, no a un’Europa svuotata di senso e di proposte per il futuro.
IL PAESE LEGALE SIA VICINO A QUELLO REALE
Occorre che l’integrazione europea sia sviluppata per servire l’uomo reale, vero e umano dentro le circostanze, non per costruire l’”uomo nuovo” immaginato dalle ideologie del secolo scorso. In questo senso non possiamo cedere alla tentazione tecnocratica, o alla costruzione di “pensieri unici”. Per questo i concetti chiave – sussidiarietà, governance, rete – non devono essere inquinati, o distorti. Occorre dunque sempre vigilare. E tanto più occorre esserlo nelle fasi di grande transizione, nelle quali per definizione, molto si può guadagnare, ma anche molto si può perdere. Il dettato del progetto politico europeo non deve definire griglie culturali ad escludendum, quanto riconoscere e servire, come civiltà sussidiaria, i fatti rilevanti della vita dei cittadini. Un importante passo della Dichiarazione di Berlino, presentata in occasione del cinquantesimo anniversario della firma dei Trattati di Roma, riconosce che la ricchezza dell’Europa risiede nella conoscenza e nelle abilità dei suoi cittadini. Questa è la chiave per la crescita: l’occupazione e la coesione sociale.
È indispensabile riavvicinare la vita delle istituzioni alla vita dei cittadini, il paese legale al paese reale, l’economia alla società. L’Europa deve riconoscere che la società civile necessita di questo continuo e reciproco coinvolgimento di tutti i cittadini tra di loro e con quanti sono scelti per l’esercizio del buon governo.
Su questo punto l’Italia può certamente fornire un grande contributo. Quella italiana è infatti una tradizione basata sulla società civile plurale, aggregata, vivace nel protagonismo dell’offerta di servizi e di forme di solidarietà che certamente completano la concezione di uno Stato inteso come somma di mere libertà individuali. Proprio considerando questa valorizzazione della società civile, si comprende bene l’esigenza di riconoscere il Cristianesimo come una preziosa e irrinunciabile risorsa per il futuro dell’Europa. Il principio di sussidiarietà, già riconosciuto dai Trattati Ue, implica il rispetto per le tradizioni prevalenti di ogni popolo, evitando forzature a società civili tra loro assai diverse.
Manifestazione: Tavola rotonda Trattato di Lisbona
commenti
